中共陕西省委 陕西省人民政府
关于加快推进城乡发展一体化 促进城乡共同繁荣的若干意见
（2013年4月27日）
当前和今后较长一个时期我省推进城乡发展一体化和农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大和省第十二次党代会精神，坚持“四化同步”战略，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的要求，以“三强一富一美”为目标，不断创新农业生产经营体制，进一步提高县域工业化和城镇化水平，大幅增加农民收入，加快推进城乡发展一体化步伐，促进城乡共同繁荣。
一、大力推进城乡发展一体化
1.以科学规划为重点，推进城乡协调发展。打破城乡分割，树立统筹城乡的规划理念，把城镇和农村同步规划，科学编制城乡一体化总体规划和产业发展、基础设施、公共服务等专业规划，形成全面覆盖、相互衔接的城乡规划新体系。用城乡规划一体化带动城乡资源配置和产业发展、城乡基础设施和生态环境建设、城乡劳动就业和社会保障、城乡公共服务、城乡社会管理一体化。
2.以示范镇建设为重点，加快城镇化步伐。加快推进43个重点县城建设，支持一批符合条件的县城尽快发展为中小城市，适当增加省内计划单列市。加快31个重点示范镇建设，全面启动30个文化旅游古镇和第二批重点示范镇建设，支持市县建设一批特色鲜明的小城镇。
3.以农民工为重点，有序推进农业转移人口市民化。加快推进人口城镇化特别是农民工进城落户，促进进城农民稳定就业。健全农民工工资支付保障机制，落实清偿欠薪的工程总承包企业负责制、行政司法联动打击恶意欠薪制度、保障工资支付属地政府负责制度。加大保障房建设力度，年内各设区市把符合条件的农民工纳入当地住房保障范围。加快实行城乡统一的居住证制度，鼓励人口向中小城市和小城镇集中。尊重农民进城留乡自主权，维护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。重视农村“三留守”问题，推广石泉县关爱留守儿童工作经验。
4.以移民搬迁为重点，加快连片特困地区扶贫开发。加大资金整合和项目建设力度，搞好陕南、陕北移民搬迁工程，今年完成陕南搬迁6万户22.8万人、陕北搬迁1.6万户6万人的任务。将渭北旱腰带和秦岭北麓纳入全省移民搬迁规划。鼓励商业保险提供配套保险服务分散移民搬迁风险。加强连片特困地区扶贫开发工作，今年完成90万贫困人口脱贫任务。
5.以提高农民生活质量为目标，坚持不懈推进新农村建设。科学规划村庄建设，以经济实力较强、区位优势明显、具有民俗文化特点、人口较多的村为基础，撤并小村建立中心村，加大对空心村治理力度，启动保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居专项工程，分期分批建设1000个新型农村示范社区。继续加大农村和林区水电路气网基础设施建设力度，今年重点搞好饮水安全工程，自来水入户率达到80%以上。对空心村和地处偏远、人口较少、已纳入撤并或搬迁规划的村庄，不再安排基础设施建设项目。
6.以城乡公共服务均等化为目标，大力发展农村社会事业。优化城乡教育资源配置，重点实施农村义务教育薄弱学校改造计划。缩小城乡教师待遇差距，在工资、职称等方面向农村基层和边远地区的教师倾斜。设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。统一公办民办学校教师养老、医保等制度。切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育和学前教育的权利，尽快实现农民工子女就地参加中考、高考。完善新型农村合作医疗制度，全面推行省内异地结算，积极探索省外异地结算，稳步推进职工医保、城镇居民医保和新农合统筹。推广子长县平价医院经验，促进公立医院改革。提高农村低保、五保供养补助标准，健全农村社会救助体系。落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策。
7.以美丽乡村为目标，推进农村生态文明建设。全面实施生态建设战略，加大三北防护林、天然林保护等重大生态修复工程实施力度，加强荒沙治理和湿地保护，加快推进重点区域水土流失治理步伐，统筹安排新的退耕还林任务，巩固退耕还林成果。认真落实生态补偿政策。加大农村面源污染治理力度，实施乡村清洁工程，加快农村环境综合整治。推广平利县美丽乡村建设经验。
8.以农民增收为核心，努力缩小城乡居民收入差距。千方百计增加农民收入，继续增加经营性收入和工资性收入水平，着力提高财产性收入和转移性收入比重。积极构建农民多元增收的长效机制，确保农村居民收入增长速度高于城镇居民。抓紧制定全省农民收入倍增计划。
二、加快建设现代农业
9.稳定发展农业生产。省财政统筹安排5亿元资金，建设10个整镇连片粮食基地；安排专项资金，实施陕北、渭北900万亩旱地玉米高产提升工程。扩大果业发展专项资金规模，新增部分主要用于支持健全果品质量检测体系、开拓国际国内高端市场和果业品牌文化建设。省财政安排1亿元专项资金，重点支持优势产区牛羊规模养殖场、良种繁育体系、饲草生产基地等建设；安排5000万元资金，支持陕南茶产业发展。加大治沟造地力度。
10.加快土地流转和园区建设。鼓励土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，努力使我省土地流转率尽快达到全国平均水平。对城镇规划区外的较大规模土地流转项目，按1000亩、500亩、100亩分别由省、市、县财政给予村组一次性奖励。年内所有县（市）和涉农区要建立土地流转服务中心和土地承包经营纠纷调解仲裁机构，乡镇建立土地流转服务中心，有条件的村建立土地流转服务站。鼓励农民通过互换，解决承包地块细碎化问题。建立健全土地流转监管、纠纷调处和权益维护机制，推行规范文本，规范流转行为，严禁圈地，严禁改变土地用途，对土地撂荒等浪费耕地的行为给予处罚。出台陕西省现代农业园区保护条例，把园区作为永久基本农田加以保护。
11.加强农业物质技术装备。加快实现粮食生产全程机械化，推进林果业、畜牧业、设施农业和农产品初加工机械化。加快引汉济渭，渭河、汉江和延河综合整治，东庄水库，陕北黄河引水和农业灌溉设施建设项目等重大水利工程建设。年内出台大型灌区农业灌溉水价与抽水电价补贴政策，落实农业排灌工程运行管理费用由财政适当补助政策。以杨凌示范区为依托，健全农业科技创新推广机制和农业科技人才激励机制，完善新型农业科技研发推广体系。加大各类科技计划向农业领域倾斜力度，实施科技惠民计划。加快组建省农林科学院。
12.提高农产品流通效率和食品安全水平。统筹规划农产品市场流通网络布局，建设好国家级洛川苹果、眉县猕猴桃批发市场。落实农产品生产流通环节的水电价格和运营费用、市场收费、绿色通道等优惠政策，降低农产品生产流通成本。支持冷链物流体系建设和农超、农校、农社、农企对接，大力发展网上交易、农民网店等新型流通业态。实施“商标富农”工程，加大对农产品地理标志和商标保护力度。改革和完善食品安全监管体制，落实从田头到餐桌的全程监管责任，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。推广渭南市食品安全监管体制改革经验。
13.加大强农惠农富农政策力度。从今年开始，各级财政支农投入占财政总支出的比重每年至少提高0.2个百分点。预算内固定资产投资继续向农业农村倾斜。继续增加现代农业发展专项资金和农业综合开发资金。扩大农业补贴资金规模，新增补贴向粮油主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜。扩大农机补贴规模，将畜牧业、果业生产机械纳入农机补贴范围。落实设施农业用地政策，农民合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理。涉农专项资金全面实行“项目库”管理。
14.壮大新型农业经营主体。建立家庭农场注册登记制度，对家庭农场、专业大户实行以奖代补。支持农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社，鼓励农民合作社开展合作与联合，有条件的地方可建立县级联合社。落实国家对农民合作社的税收优惠政策，引导财政投资项目直接投向符合条件的农民合作社。创新适合农民合作社生产经营特点的保险产品和服务。建立农民合作社带头人人才库和培训基地，允许事业单位专业技术人员领办农民合作社。鼓励涉农院校开办合作社专业，引导高校毕业生到合作社就业创业，逐步实现一社一个大学生。坚持扶优、扶强、扶大，省财政设立不少于2亿元的专项资金，扶持壮大一批具有竞争力的农业产业化龙头企业。鼓励龙头企业发展农产品精深加工，支持有条件的龙头企业和各类农业相关企业上市。推广杨凌本香生猪全产业链模式和安康阳晨生猪产业联盟模式。引导城市工商资本到农村从事产前、产后服务，发展适合企业化经营的种养业。建立工商资本进入农业准入机制和退出机制，对主业转移的龙头企业终止享受有关优惠政策，已享受的予以追回。
15.积极培育职业农民。今年启动职业农民塑造工程，选择20个县进行试点。支持有条件的农业院校、职业技术学院及农广校开设职业农民专业，面向社会定向招生，免除学杂费并补贴食宿费。试行职业农民准入制度，建立职业农民相关配套政策。对符合条件的中高等学校毕业生、转业退伍军人、大学生村官、返乡农民工务农创业给予项目扶持、财政补助、贴息贷款等政策性支持。
16.建立农业社会化服务新机制。培育农业经营性服务组织，支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务。通过多种形式，引导经营性服务组织参与公益性服务。对符合条件的农业经营性服务业务免征营业税。积极推行技物结合、技术承包、全程托管服务，促进农业先进实用技术到田到户。推广平利模式和大荔模式。
三、加大农村综合改革力度
17.加快产权制度改革。加大工作力度，力争3年完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。承包地确权必须保持现有农村土地承包关系稳定不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。加强农村居民房屋权属登记管理，对符合规划和产权明晰的房屋，及时办理权属登记。农村土地确权登记颁证工作经费纳入各级地方财政预算，各项确权颁证工作不得向农民收取任何费用。确权过程中的统筹协调工作由各级党委农村工作部门负责。加快推进农村集体资金资产资源管理的制度化、规范化、信息化，选择10个县进行试点。推广西安市和平村农村集体产权股份合作制改革的经验，探索发展新型农村集体经济。培育农村产权流转市场，为农民土地承包经营权、宅基地使用权和其他财产权公平交易和有偿退出创造条件。推广高陵县农村产权制度改革经验。
18.加快征地制度改革。落实农民集体所有土地征收补偿政策，完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，规范征地行为。修订全省征地统一年产值及片区综合地价平均标准，提高农民在土地增值收益中的分配比例。扩大城乡建设用地增减挂钩和集体经营性建设用地流转试点。
19.加快金融制度改革。借鉴贫困地区互助资金协会的做法，对开展资金互助合作的农民合作社实行以奖代补。在信用评定基础上对示范社开展联合授信，有条件的地方予以贷款贴息。积极发展小额贷款公司，鼓励有条件的贷款公司组建村镇银行。落实县域内银行业金融机构新吸收的存款用于当地发放贷款的比例不得低于70%的规定。规范发展民间借贷，支持社会资本参与设立新型农村金融机构。发展无抵押信贷，积极创新符合农村特点的抵（质）押担保方式和融资工具，鼓励开展借款人意外伤害保险。加强农村信用环境建设，探索建立陕西农村信用资信公司。省市两级财政设立专项资金，加大对粮果畜菜等主导特色产业保费补贴力度。
20.深化乡镇行政体制改革。继续推进撤乡并镇改革，积极探索建立条块结合、以块为主，功能健全、服务有效的乡镇行政管理体制。还权赋能，把经济发展自主权、收益分配、资源使用、社会管理、干部考核使用等权限，下放或委托给乡镇一级政府。加强乡镇规划工作，重点示范镇设立乡镇规划所，一般乡镇配备乡村规划专干。加快推进经济发达镇行政管理体制改革试点，有计划地把省级重点示范镇建设为镇级市。
21.扩大试验示范范围。在继续做好已经确定的城乡发展一体化试验示范市、县（区）工作的基础上，进一步扩大试验示范范围，将西安市、西咸新区和韩城市以及眉县、旬邑、富平、安塞、延川、石泉列为省级城乡发展一体化试验示范区。鼓励支持各市从实际出发，围绕重点领域和关键环节，大胆探索，积极推进。
四、切实加强党对农村工作领导
22.高度重视“三农”工作。各级党委政府要牢固树立重中之重、统筹城乡、“四化同步”等战略思想，市县两级党委政府的主要领导要亲自抓农村工作，落实党委专职副书记分管农村工作的规定。各级领导要切实转变作风，深入调查研究，解决实际问题。建立统筹城乡发展重大项目和涉农资金整合会商制度，设立统筹城乡发展专项资金。健全与加快推进城乡发展一体化要求相适应的领导体制和工作机制。
23.开展强农惠农富农政策“回头看”。省纪检委牵头，省委督查室、省政府督查室、省农工办、省统计局和陕西调查总队参与，对各市和省级有关部门贯彻落实十个中央1号文件、十七届三中全会《决定》和省上出台的一系列强农惠农富农政策情况进行专项检查。完善各级年度目标责任考核指标体系，将城乡发展一体化纳入考核内容，加大农民增收指标权重，增设城乡居民收入比等考核指标。
24.创新农村社会管理。县乡两级党委政府和有关部门要切实加强对村民自治的指导和引导，规范选举程序，重点解决“贿选”问题。以县（区）为单位统一村务公开目录和时间，规范公开内容和程序，促进由事后公开向事前、事中延伸。适应农村由分散居住向集中居住转变的趋势，积极探索村社融合的新型农村社会管理方式，实现规模化管理。总结推广神木县“乡镇城区便民服务站”和“乡镇党委城区流动党总支”的做法，创新和完善流动人员和流动党员服务管理工作。加强对农民的教育和引导，扎实开展“三热爱”和法制、政策、科技、文化教育，提高农民整体素质。
25.加强农村基层组织建设。认真开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，加强农村党风廉政建设。加强农民合作社党建工作。健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制，全面落实省委关于提高村干部待遇的规定。推广铜川市做法，对长期落后和班子瘫痪的村，选派“第一书记”或党建工作指导员。继续加强大学生村官工作，力争3年内实现一村一名大学生村官。加大从优秀村干部和农民中招录公务员和选拔乡镇领导干部力度。推广雁塔区和户县依托党校培养农村优秀青年，加强农村后备干部队伍建设的经验。
